Con la sentenza n. 2533 del 1° ottobre 2024, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia – Sezione II ha fornito un’importante interpretazione sul rapporto tra pubbliche amministrazioni e Enti del Terzo Settore (ETS), respingendo il ricorso presentato da un raggruppamento temporaneo di ETS che contestava la scelta del Comune di Milano di ricorrere alla co-progettazione – ai sensi dell’art. 55 del d.lgs. n. 117/2017 (Codice del Terzo Settore, di seguito CTS) – per la gestione di un edificio destinato all’accoglienza abitativa di adulti italiani e stranieri in condizioni di fragilità.

Il Comune di Milano, in coerenza con un proprio orientamento amministrativo e strategico, ha avviato un’istruttoria pubblica per individuare soggetti del Terzo Settore disponibili a partecipare a un processo di co-progettazione e co-gestione del servizio di accoglienza.

Hanno risposto all’avviso pubblico due raggruppamenti temporanei di imprese (ATI), classificatisi con punteggi molto simili. L’ATI che ha ottenuto un punteggio leggermente inferiore ha proposto ricorso dinanzi al TAR, articolato su due principali motivi:

• sostanziale riconduzione della procedura a un appalto di servizi, nonostante l’apparente forma di co-progettazione ex art. 55 CTS;
• vizio dell’istruttoria pubblica, per presunta violazione degli indirizzi politici dell’amministrazione comunale e del principio di non competitività insito nell’art. 55 CTS.

Secondo la parte ricorrente, la procedura adottata si configurerebbe in realtà come un ordinario appalto di servizi mascherato da co-progettazione. Tale assunto si fondava su due elementi principali:

• la natura identica del servizio rispetto a quello precedentemente affidato tramite contratto d’appalto ai sensi del d.lgs. n. 50/2016 (abrogato e sostituito dal d.lgs. n. 36/2023, nuovo Codice dei contratti pubblici);
• la previsione di un corrispettivo economico fisso analogo al prezzo dell’appalto, in apparente contrasto con quanto previsto dagli artt. 55 e 56 CTS, che riconoscono solo il rimborso delle spese effettivamente sostenute, documentate e rendicontate, e non un profitto o margine operativo.

Il TAR, tuttavia, respinge tale impostazione, riconoscendo alla pubblica amministrazione un’ampia discrezionalità nella scelta del modello di gestione dei servizi pubblici, inclusa la possibilità di attivare modalità fondate sulla logica dell’amministrazione condivisa, come previsto dal CTS.

Gli artt. 55 e 56 CTS rappresentano il fulcro normativo dell’amministrazione condivisa, concetto introdotto per valorizzare il ruolo degli ETS nella programmazione, progettazione e gestione di interventi di interesse generale, in particolare in ambiti socio-assistenziali, educativi e culturali.

La Corte Costituzionale, con la storica sentenza n. 131/2020, ha chiarito che l’art. 55 CTS dà vita a una forma di collaborazione paritaria e non competitiva tra enti pubblici e Terzo Settore, espressione di un modello di intervento pubblico alternativo a quello concorrenziale e sinallagmatico degli appalti. L’approccio è ispirato al principio di sussidiarietà orizzontale (art. 118, comma 4, Cost.) e mira alla costruzione condivisa di soluzioni ai bisogni sociali, piuttosto che all’acquisto di prestazioni standardizzate.

Il Consiglio di Stato, con parere n. 802/2022, ha ulteriormente precisato che questo modello è compatibile con il diritto dell’Unione Europea, in quanto fondato non sulla concorrenza ma sulla solidarietà e cooperazione sociale, valori riconosciuti anche dai Trattati UE.

Uno dei punti contestati riguardava la presenza, nell’avviso pubblico, di una fase di selezione delle proposte progettuali presentate dai partecipanti, ritenuta dalla ricorrente in contrasto con l’art. 55 CTS, che non prevede formalmente una gara.

Il TAR chiarisce che la selezione preliminare dei soggetti partecipanti alla co-progettazione non trasforma la procedura in un appalto, bensì risponde all’esigenza di garantire trasparenza, imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, come imposto dalla l. n. 241/1990. Tale fase, infatti, consente alla PA di individuare l’ETS (singolo o in forma associata) più idoneo a condividere l’elaborazione e realizzazione dell’intervento pubblico, secondo un processo strutturato in tre momenti:

• istruttoria pubblica e selezione dell’ETS più adeguato;
• fase di co-progettazione vera e propria, in cui si definiscono finalità, attività, modalità attuative e risorse;
• stipula della convenzione, che formalizza l’accordo e regola i reciproci impegni.

L’esistenza di una fase valutativa non snatura la logica collaborativa dell’istituto, ma al contrario ne garantisce la legittimità, equità e adeguatezza.

Un punto cruciale della decisione del TAR è il riconoscimento dell’autonomia del modello di amministrazione condivisa rispetto alla disciplina degli appalti.

In particolare, l’art. 6 del d.lgs. n. 36/2023, Codice dei contratti pubblici, esclude dal proprio ambito applicativo le collaborazioni con gli ETS previste dal CTS.

Tale disposizione consente alle PA di scegliere modelli organizzativi alternativi per la gestione di servizi rivolti a categorie fragili, svincolandosi dagli obblighi di concorrenza propri del mercato.

In questa prospettiva, la co-progettazione diventa un strumento flessibile, partecipativo e inclusivo, in grado di promuovere l’innovazione sociale e il coinvolgimento diretto delle comunità locali.

La sentenza del TAR Lombardia n. 2533/2024 rappresenta un importante precedente giurisprudenziale nel consolidare la legittimità e operatività della co-progettazione come modello organizzativo autonomo e distinto dagli appalti pubblici.

Viene ribadita la possibilità per le pubbliche amministrazioni di orientarsi verso forme di amministrazione collaborativa, valorizzando il ruolo degli ETS come partner progettuali e non meri esecutori.

Questa pronuncia contribuisce a delineare un quadro normativo sempre più pluralistico e flessibile, in cui la funzione pubblica può esprimersi non solo attraverso il mercato, ma anche mediante relazioni solidali e cooperative, più aderenti alla complessità dei bisogni sociali contemporanei.