Si tratta di una disciplina che si affianca a quella più generale dell’art. 56 del Codice.

Quest’ultima riguarda le attività o servizi sociali di interesse generale. L’art. 57 è dedicato ad un peculiare servizio di natura sanitaria – il servizio di trasporto di emergenza/urgenza – che riprende parte della disciplina delle convenzioni.

Si stabilisce che il servizio di emergenza-urgenza possa “essere, in via prioritaria, oggetto di affidamento in convenzione alle organizzazioni di volontariato, iscritte da almeno sei mesi nel Runts, aderenti ad una rete associativa di cui all’articolo 41, comma 2, ed accreditate ai sensi della normativa regionale in materia, ove esistente, nelle ipotesi in cui, per la natura specifica del servizio, l’affidamento diretto garantisca l’espletamento del servizio di interesse generale, in un sistema di effettiva contribuzione a una finalità sociale e di perseguimento degli obiettivi di solidarietà, in condizioni di efficienza economica e adeguatezza, nonché nel rispetto dei principi di trasparenza e non discriminazione”.

La disposizione codifica i requisiti che la Corte di Giustizia Ue, in alcune sentenze divenute oramai “celebri” (Casta C-50/2014 e Spezzino C-113/2013), ha stabilito le condizioni di ammissibilità dell’affidamento diretto, al di fuori, cioè, del ricorso alle procedure ad evidenza pubblica previste dalla normativa europea in tema di contratti pubblici.

La disciplina europea sui contratti pubblici (dir. 2014/24/UE, sugli appalti pubblici), al “considerando” n. 28 e all’art. 10, lettera h), consente agli Stati membri espressamente di escludere dal campo di applicazione della stessa, taluni specifici servizi di difesa civile, di protezione civile e di prevenzione contro i pericoli, forniti da “organizzazioni e associazioni senza scopo di lucro”, tra cui è ricompreso anche il trasporto sanitario di emergenza e urgenza (si parla, infatti, di “fattispecie escluse”).

Si afferma, infatti, che “la presente direttiva non dovrebbe applicarsi a taluni servizi di emergenza se effettuati da organizzazioni e associazioni senza scopo di lucro, in quanto il carattere particolare di tali organizzazioni sarebbe difficile da preservare qualora i prestatori di servizi dovessero essere scelti secondo le procedure di cui alla presente direttiva. La loro esclusione, tuttavia, non dovrebbe essere estesa oltre lo stretto necessario”.

Nel recepire la direttiva, il Codice dei contratti pubblici riproduce le medesime previsioni di esclusione, facendo altresì salve le modalità previste dal Codice del Terzo settore, il quale disciplina precisamente la fattispecie del trasporto di emergenza e urgenza all’art. 57.

Infine, le linee guida sul rapporto tra pubbliche amministrazioni ed enti del Terzo settore precisano che i contenuti dell’art. 57 del Codice “introducono, di fatto, per via legislativa, una serie di condizioni che sono state definite per via giurisprudenziale nel corso del tempo (soprattutto, da parte della Corte di Giustizia dell’Unione europea: Cgue 11 dicembre 2017, C-113/13, c.d. Spezzino e 28 gennaio 2016, C¬50/2014 c.d. Casta).

L’attenzione del Giudice europeo è posta sul tema della gratuità e del principio del rimborso delle spese effettivamente sostenute e documentate; ciò pare da leggere e interpretare come “presidio” avverso l’ipotesi di riqualificare le convenzioni come contratti di appalto. L’ammissibilità del sistema convenzionale si fonda, inoltre, sulla circostanza che esso concorre al raggiungimento di una finalità sociale e al perseguimento degli obiettivi di solidarietà ed efficienza di bilancio. Al contempo, rileva la circostanza che le organizzazioni coinvolte – nel rispetto della legislazione nazionale in materia – non traggono alcun profitto dalle loro prestazioni, fatto salvo il rimborso di costi variabili, fissi e durevoli nel tempo, necessari per fornire le medesime, e non procurano alcun profitto ai loro membri, né direttamente né indirettamente”.

Per quanto riguarda le competenze istituzionali, occorre rispondere ad una domanda: ma chi è che “affida” il servizio di trasporto di emergenza/urgenza? Spetta alle Regioni (e agli enti dipendenti dalla Regione medesima: aziende sanitarie, agenzie regionali, ecc.) – in forza delle competenze legislative loro attribuite ai sensi dell’art. 117 della Costituzione in tema di organizzazione dei servizi sanitari – disciplinare questa modalità di affidamento e, in particolare, stabilire se e come ricorrere a tale modalità di convenzione “in via prioritaria”, eventualmente prevedendo una forma di accreditamento.

Ciascuna Regione ha compiuto una scelta diversa. In alcune Regioni sono state approvate vere e proprie leggi regionali che hanno disciplinato l’affidamento; in altre, invece, vi sono delibere della Giunta regionale. In altre, ancora, l’individuazione delle modalità di attuazione dell’art. 57 del Codice del Terzo settore è stata rimessa all’autonomia gestionale delle aziende sanitarie o di altri enti regionali.

La disposizione afferma che il soggetto competente, all’interno della Regione, può – anziché ricorrere a quanto previsto dal Codice dei contratti pubblici – affidare direttamente, in via prioritaria, in tutto o in parte, i servizi di emergenza/urgenza, “nelle ipotesi in cui, per la natura specifica del servizio, l’affidamento diretto garantisca l’espletamento del servizio di interesse generale, in un sistema di effettiva contribuzione a una finalità sociale e di perseguimento degli obiettivi di solidarietà, in condizioni di efficienza economica e adeguatezza, nonché nel rispetto dei principi di trasparenza e non discriminazione”.

In altri termini, nel caso in cui la pubblica amministrazione, alla luce di una disamina complessiva degli obiettivi da perseguire, della rete di organizzazioni di volontariato presenti, dell’esigenza di assicurare la protezione effettiva del diritto alla salute dei cittadini, ritenga che l’art. 57 del Codice del Terzo settore costituisca lo strumento giuridico più efficace, può procedere ad un affidamento diretto, senza dover dare atto di un “maggior favore rispetto al mercato” (riprendendo l’espressione dell’art. 56 del Codice), in quanto è il legislatore stesso che individua un punto di “bilanciamento” fra esigenze solidaristiche, equilibrio dei bilanci pubblici, e tutela della concorrenza (dm n. 72 del 2021).

Tuttavia, l’espressione “in via prioritaria” non può essere interpretata come “in via esclusiva”. Ciò significa, quindi, che la disposizione non “chiude” qualsiasi altra ipotesi alternativa ma che, al contrario, lascia aperte per le Regioni anche altre modalità di affidamento del servizio di trasporto (in tal senso pare orientata la Corte costituzionale nella sentenza n. 255 del 2020).

Un’interessante giurisprudenza amministrativa ha ritenuto che l’art. 57 del Codice del Terzo settore fissi, in linea generale, un obbligo per la Regione di procedere, con priorità rispetto a qualsiasi altra modalità, all’affidamento del servizio alle Odv (Tar Campania-Napoli, sez. V, 17 novembre 2021, n. 7355): solo nel caso in cui ciò non sia possibile, si ri-espanderebbero le altre modalità di affidamento e la scelta dovrebbe essere motivata, con una sorta di inversione dell’onere argomentativo.

In questo caso, si ritiene che il legislatore statale abbia indicato comunque questa soluzione come principale, indicando di ricorrere alle altre modalità di affidamento (il cosiddetto regime alleggerito), nel caso in cui lo stesso art. 57 del Codice non possa dare i risultati attesi o dove non sia disponibile la presenza di un’adeguata rete di organizzazioni di volontariato.

In ogni caso, è stato ritenuto ammissibile e conforme alla disciplina europea che la Regione preveda l’obbligatorio ricorso da parte dell’amministrazione regionale a tale modalità di affidamento (Cons. St., sez. III, sentenza 14 maggio 2019 n. 3131).