Con la deliberazione n. 36 del 21/05/2024, la Sezione Regionale di controllo per l’Emilia-Romagna della Corte dei Conti, si è pronunciata sui limiti per una società di ricorrere al partenariato sociale (cd. baratto amministrativo) per sostituire il pagamento di un debito tributario con una prestazione di natura diversa correlata al trasferimento di un bene immobile al Comune.

La questione sottoposta al giudizio della Corte dei Conti riguarda la possibilità per un ente pubblico di concludere un contratto di compravendita immobiliare con una cooperativa in liquidazione volontaria, a fronte dell’esistenza di debiti IMU in capo al soggetto alienante e dell’iscrizione di ipoteca sull’immobile oggetto della transazione. Il secondo interrogativo, strettamente connesso al primo, verte sulla possibilità di compensare il debito tributario attraverso una prestazione diversa, correlata alla cessione dell’immobile.

In primo luogo, la Corte affronta l’ipotesi formulata dal Comune circa la possibile applicazione degli istituti civilistici della datio in solutum (prestazione in luogo dell’adempimento) e della compensazione, nell’ottica di estinguere il debito tributario.

Sebbene riconosca che i principi civilistici siano, in via generale, suscettibili di essere richiamati anche nell’ambito tributario, la Sezione adotta un’interpretazione rigorosa del principio di legalità, evidenziando l’insufficienza della sola analogia per giustificare l’estensione di strumenti privatistici a rapporti di natura pubblicistica.

In questo senso, si richiama la necessità che ogni modalità di estinzione dell’obbligazione tributaria sia espressamente prevista dalla legge, ritenendo pertanto inutilizzabili tanto la datio in solutum quanto la compensazione per estinguere tributi già iscritti nei residui attivi dell’ente. La giurisprudenza contabile ha del resto già escluso l’applicabilità della compensazione ai crediti tributari (Delib. Corte dei Conti, n. 27/2016/PAR), in assenza di una previsione normativa specifica.

In via incidentale, la Corte sottolinea la pericolosità di una trasposizione acritica di istituti civilistici nel diritto amministrativo, se non giustificata da una vera lacuna legis, mettendo in guardia contro l’adozione di categorie e strumenti privatistici in settori regolati da principi pubblicistici ben più stringenti (Cons. St., sez. III, 2 settembre 2013, n. 4364).

Esclusa la via civilistica, la Corte esamina l’opportunità di ricorrere a strumenti di natura amministrativa, in particolare quelli che derivano dal principio di sussidiarietà orizzontale, come il baratto amministrativo (ex art. 190 D.lgs. 50/2016), oggi formalmente superato dal più ampio istituto del partenariato sociale disciplinato dall’art. 201 del nuovo Codice dei contratti pubblici (D.lgs. n. 36/2023).

Il partenariato sociale consente alle amministrazioni pubbliche di stipulare accordi con soggetti del Terzo Settore (inclusi cittadini e organizzazioni senza scopo di lucro) in funzione di opere o servizi di interesse generale, in cambio di agevolazioni o incentivi di carattere fiscale. L’obiettivo è favorire la partecipazione civica nella gestione dei beni comuni, nel rispetto del principio costituzionale di sussidiarietà (art. 118, comma 4, Cost.).

Tuttavia, la Corte chiarisce che tale strumento non può essere equiparato né alla datio in solutum né alla compensazione, poiché non consente l’estinzione diretta di obbligazioni tributarie già esistenti, specie se formalmente accertate e iscritte a bilancio. È richiesto, invece, che gli interventi siano programmati ex ante, mediante un regolamento generale che stabilisca criteri oggettivi e predeterminati per la concessione delle agevolazioni.

Nel valutare la legittimità dell’azione amministrativa, la Corte richiama i principi costituzionali di buon andamento (art. 97 Cost.), economicità e imparzialità, sottolineando che qualsiasi intervento pubblico deve essere giustificato da una valutazione di efficienza ed efficacia in relazione agli obiettivi perseguiti. Tali principi impongono una verifica rigorosa dell’utilità sociale e finanziaria dell’intervento, in rapporto alla spesa pubblica sostenuta.

Si ribadisce che il trasferimento di un bene immobile non può essere valutato a priori come prestazione equivalente al pagamento di un tributo, soprattutto in assenza di una valutazione oggettiva del valore di mercato e in mancanza di procedura concorsuale che garantisca la parità di trattamento tra gli operatori potenzialmente interessati.

La Corte richiama anche il principio dell’indisponibilità dell’obbligazione tributaria, affermando che la potestà impositiva può essere limitata solo dal legislatore, o attraverso atti generali dell’ente che stabiliscano ex ante i criteri per l’applicazione di esenzioni o riduzioni fiscali. Ne consegue che la rinuncia all’imposizione, in assenza di un regolamento, non è legittima.

Nel valutare l’evoluzione dell’istituto, la Corte evidenzia le ambiguità del baratto amministrativo, spesso frainteso come una forma alternativa di pagamento del tributo.

Questa impostazione, sebbene sostenuta da parte della dottrina, risulta contraria alla finalità originaria dello strumento, che è quella di incentivare la cittadinanza attiva, non di permettere lo scambio patrimoniale tra credito fiscale e prestazione materiale.

Si sottolinea, infine, il rischio di una interpretazione distorta del partenariato sociale come forma di amministrazione condivisa, laddove invece si tratta di uno strumento autonomo, volto a valorizzare forme di partecipazione non concorrenziale, ma pur sempre soggette a regole pubblicistiche e a criteri di trasparenza.

La delibera della Corte dei Conti fotografa una situazione di stallo applicativo per strumenti come il baratto amministrativo e il partenariato sociale, nati con l’intento di valorizzare la partecipazione del Terzo Settore alla gestione della cosa pubblica, ma rimasti di fatto marginali a causa delle rigidità dell’impianto normativo e contabile.

Sebbene alcuni commentatori abbiano salutato con favore la possibilità di superare la rigida dicotomia tra interesse pubblico e iniziativa privata, la realtà amministrativa si scontra con vincoli giuridici e contabili non facilmente superabili.

La valorizzazione economica dei beni e delle entrate continua ad avere un ruolo prioritario, malgrado il principio costituzionale di sussidiarietà orizzontale abbia acquisito negli anni crescente importanza.

L’opinione espressa dalla Corte, pur fondata sul rispetto della legalità contabile e dei principi di buon andamento, sembra dunque limitare fortemente la portata innovativa del partenariato sociale, contribuendo a mantenerlo in uno stato di potenziale inutilizzabilità, se non riformato attraverso un intervento legislativo più chiaro e coraggioso, che bilanci realmente esigenze di bilancio e finalità solidaristiche.