Con la sentenza n. 116/2025, la Corte Costituzionale ha riconosciuto alla cooperazione una funzione sociale intrinseca, capace di saldare in modo strutturale la dimensione economica alla funzione sociale.
L’impresa cooperativa si caratterizza, infatti, per la mutualità, che rappresenta la sua missione fondante, e per la democraticità, principio che ne informa la governance.
Essa, inoltre, si ricollega direttamente ai principi di solidarietà e sussidiarietà orizzontale. In questa prospettiva, la funzione sociale si esprime anche nel decentramento delle scelte di organizzazione e gestione della produzione e in una più equa diffusione del suo risultato utile (v. sentenza Corte cost. n. 408/1989). Da qui, il mandato costituzionale a promuoverla “con i mezzi più idonei”.
Pur in presenza di tali caratteri, il modello cooperativo attraversa oggi una fase critica, con dinamiche di crescita peggiori rispetto al complesso delle imprese. Sul punto, la Consulta osserva come a concorrere a tale andamento vi è anche l’attuale assetto legislativo che, a fronte della perdita di peso dei vantaggi fiscali, ha introdotto misure poco incentivanti, come ad esempio l’abolizione dell’amministratore unico di cooperativa, e favorito modelli “quasi concorrenti”, come s.r.l. semplificate e società benefit, che però non rispondono ai medesimi principi.
L’ordinanza di rimessione del Consiglio di Stato, con cui la Corte costituzionale concorda, richiama il rischio di un sistema idoneo a produrre un chilling effect rispetto a un’attività che, invece, l’art. 45 Cost. valorizza. In questo quadro, la disciplina oggetto di scrutinio si rivela senza dubbio un nuovo ostacolo sproporzionato.
Secondo la Consulta, la misura censurata si inserisce nel ventaglio dei provvedimenti amministrativi con finalità sanzionatoria e si colloca al grado massimo di afflittività.
Determinando autoritativamente lo scioglimento dell’ente, indipendentemente dal tipo di condotta che ha portato alla sottrazione all’attività di vigilanza, il legislatore ha evidentemente rinunciato a ricorrere a strumenti più flessibili, che sarebbero stati comunque in grado assicurare l’espletamento dell’attività di vigilanza.
Inoltre, la sanzione in questione finisce per incidere pesantemente anche sulle persone fisiche che compongono l’ente cooperativo, sia interrompendo l’esercizio del diritto di svolgere l’attività di impresa in forma cooperativa e di fruire dei connessi servizi mutualistici, sia, nei casi in cui il socio presti attività lavorativa nella cooperativa, precludendogli la possibilità di esercitare il suo diritto al lavoro. Tale misura rappresenta quindi una sanzione caratterizzata da una sproporzione intrinseca, in quanto «automatica e non graduabile».
Per evitare una pronuncia meramente ablativa, che avrebbe lasciato un significativo vuoto di tutela, la Corte costituzionale ha poi individuato quale soluzione sostitutiva allo scioglimento autoritativo, la sanzione della gestione commissariale di cui all’art. 2545-sexiesdecies cod. civ., che prevede che l’organo nominato dall’autorità pubblica si sostituisca a quelli dell’ente, anche «limitatamente al compimento degli specifici adempimenti indicati».
Ad avviso della Consulta, questa misura, che appare particolarmente indicata perché tratta dal medesimo ambito della vigilanza sugli enti cooperativi, rappresenta il provvedimento sanzionatorio immediatamente meno grave dello scioglimento, potendosi così ritenere mantenuta l’indicazione legislativa per un trattamento di rigore da riservare alle condotte di sottrazione ai controlli.
Resta in ogni caso ferma la possibilità per il legislatore di intervenire in qualsiasi momento per individuare una differente soluzione sanzionatoria, purché rispettosa dei principi costituzionali.
In conclusione, la Corte costituzionale ha ribadito la rilevanza costituzionale degli enti cooperativi e sancito la necessità di calibrare le sanzioni ed evitare rigidi automatismi, pena l’incostituzionalità delle norme.
È intanto all’esame della Camera il d.d.l. AC 2577, che delega il Governo alla riforma della vigilanza sugli enti cooperativi e mutualistici.
L’iter in corso sarà decisivo per chiarire se, in aperto disallineamento rispetto ai principi espressi in questa pronuncia, si intenda rafforzare il “sistema draconiano”, oppure se si voglia finalmente restituire piena attuazione all’art. 45 della Costituzione.
